Показать на карте
Природа и экология, Удобный город, Архитектура
519 0 1
Пост

Файзрахманова Юлия Ильдаровна

Конец генпланов / начало стратегий?

Текст

998e4937fa9ba91604e78afddcecd620.jpg

Что лучше для будущего городов и зелени - глазами экспертов

Генплан, скорее всего, прикажет "долго жить". До 31 марта по распоряжению Владимира Путина правительство должно подготовить пакет законопроектов для отказа от генпланов городов в пользу стратегий развития. Сегодня генплан – главный документ городского планирования и распоряжения землей. Именно в нем определяется, где должна быть зеленая зона, а где застройка, причем с перспективой 20-30 лет. Остальные муниципальные документы, в том числе правила застройки и землепользования (ПЗЗ) должны ему соответствовать.

Предполагается, что нововведение коснется крупнейших российских городов. По данным 2018 года, к крупнейшим относятся города свыше 500 тыс населения, таких в России 21. В числе миллионников – 15 городов.

К генпланам есть упрёки в неповоротливости. Казань, например, которая второй год пытается (и не может) утвердить очень спорный с точки зрения жителей и здравого смысла новый проект генерального плана, предусматривающий застройку ключевых зеленых зон городского каркаса, в частности, пойменного лесопарка вдоль улицы Гаврилова, как и другие города, может остаться вообще без генплана. В этом больше плюсов или минусов для горожан и зеленых зон?

7d5b42a6cba2156e2c95ee14d95d69d4.jpg

На фото: протест жителей на слушаниях по проекту генплана Казани, 2018 г.

Стратегии - вроде бы перспективный подход. Но он несет в себе риск развязать руки неуемному девелопменту и вырубке оставшихся зелёных зон. С другой стороны, стратегии, в особенности устойчивого развития - непременный инструмент городов, считающихся устойчивыми, например Ванкувера.

"Активатика" задала вопросы экспертам из разных сфер - городского планирования, экологии, географии - чтобы понять, что нас ожидает в ближайшие годы и как активисты могут на это повлиять.

ВИДЕО: активистский ролик в защиту пойменного лесопарка в Казани

Отказ от генпланов может развязать руки неуемному девелопменту и вырубке оставшихся зелёных зон?

Николай Соболев, старший научный сотрудник Института географии Российской академии наук (Москва): «Генпланы - вещь в принципе хорошая, они насколько возможно обеспечивают стабильность, и при этом за долгое время практики их применения выработались механизмы сообщения им определённой гибкости - их же пересматривают периодически! В крупных городах денег у инвесторов много - соответственно, здесь регуляция должна быть наиболее чёткой (юридически однозначной, не расплывчатой), в том числе однозначно регламентируя внесение изменений в генплан. В Москве, например, генплан относительно неплохо удерживает от застройки комплекс природных и озеленённых территорий. Чуть что не так - сразу есть основания для аргументированных возражений, думаю, что в большинстве случаев конфликтов даже не возникает, потому что сразу понятно на уровне первых прикидок: нельзя! И то, сколько в Москве скандалов, потому что всё равно в некоторых случаях инвестор пытается продавить нужное ему решение, используя свои возможности. Такие случаи будут при любой форме регулирования».

Сергей Мухачев, эксперт Всероссийского общества охраны природы (Казань): «От генпланов отказываться нецелесообразно. Просто туда не нужно наталкивать всякие детализации. Тогда и генплан будет более компактен и приемлем как основа для разработки последующих мастер-планов».

Петр Иванов, социолог города «Лаборатории гражданская инженерия» (Москва): «Первый момент - отказ от Генпланов. Дело в том, что Генеральный план не является, хотя и должен был бы, документом планирования. К нему очень много претензий самого разного порядка. Его положения не обладают прямым действием, практика показывает, что большинство городов развиваются либо параллельно Генплану, либо в режиме постоянной ручной корректировки Генплана. В какой-то момент все населенные пункты нашей страны обязали иметь Генеральный план, что привело к формированию рынка Генпланов меньше, чем за 1 000 000 рублей. Разумеется, такие дешевые генеральные планы выполняются в конвеерном режиме малопубличными проектными организациями, для которых одним из основных инструментов планирования является комбинация клавиш CTRL+C, CTRL+V. При такой системе экологическая компонента обоснования Генплана может без изменений перекочевать из города Центральной России в Сибирь и обратно.

Александр Карпов, руководитель центра экспертиз ЭКОМ (Санкт-Петербург): «Стратегия, мастерплан или генплан - не имеет принципиального значения, потому что, как говорят - «Нам кнута не нужно, мы можем и пряником ухайдакать». Если в городе есть сообщество, которое может как-то управлять городским развитием, то оно использует мастерпланы как инструмент для развития. Если такого сообщества нет, то соответственно "жадные девелоперы" и прочие бандюганы все равно растащат территорию и используют для этого хоть генплан, хоть стратегию.
Но ведь задача не только в том, чтобы отбивать территорию у бандитов. У городов должно быть развитие. Генплан может быть инструментом развития, стратегия – тоже может».

e9b8b8ebfc0511fc401ff6ff4824754a.jpg

Или более вероятно, что стратегии дадут свежий импульс устойчивому развитию городов?

Николай Соболев: «Надо знать, что именно будет сказано в стратегиях развития. Для того, чтобы считать "стратегии развития" более эффективным средством развития городов, надо понять, каким образом в этих стратегиях будет учитываться и корректироваться объективное преобладание краткосрочных экономических проектов, по-видимому, следующее из того, что в наших условиях краткосрочное планирование своей деятельности эффективнее любого другого. При этом как раз в крупных городах наиболее высоко инвестиционное давление на любые нормативы и правила. Поэтому устойчивость развития нужно обеспечивать специальными мерами - какими они будут в стратегиях развития?»

Александр Карпов: «Для Санкт-Петербурга переход к мастерплану не проблема, поскольку у городов федерального значения, которые являются субъектами РФ, в обязательном порядке должна быть стратегия социально-экономического развития. У прочих городов, которые не субъекты – опционально. У Петербурга она есть, нам легче.

Я занимался специально этой проблемой, пытаясь вычленить проекцию экономической стратегии на территорию или территориальную проекцию на экономику. Они ничтожны. Если мы возьмем всю стратегию развития Санкт-Петербурга и попытаемся из нее выделить какие-то задачи и цели, которые имеют выраженное и сформулированное пространственное измерение, это будет процентов десять. Если возьмём генплан и попытаемся найти там экономическую составляющую - она будет заключаться только в глобальном "дайте денег".

Теоретически, мастерпланы должны помочь преодолеть эти нестыковки. Но ведь их будут готовить те же люди, которые создавали существующие документы.

Цель такого перехода, могу предположить, реформы - показать, что происходит какая-то движуха. Мы можем только предполагать, откуда это взялось. Кто готовил Путину это поручение. Может быть оно вышло из недр какого-то министерства, возможно - из администрации. Но я не слышал, чтобы какая-то коалиция крупных городов обращалась к президенту с просьбой дать возможность создавать маcтерпланы и не утверждать генпланы».

Петр Иванов: «Есть оптимистичная позиция - дескать, если мы отменим Генплан и заменим его на динамическую стратегию пространственного развития, то мы создадим эффективный инструмент, позволяющий адаптивно работать с городами. Оптимизм понятен, однако плох тот оптимизм, который исходит исключительно из того, что существующая система плоха. Чтобы работал механизм динамической стратегии пространственного развития, нужно довольно много условий, далеко не все из которых пока выполнимы".

20307cbee2364f15bcc65d7e84a87b10.jpg

Какие по вашему плюсы и минусы можно выделить в предложении отказаться от генпланов в пользу документов стратегического развития?

Тимур Рахматуллин, юрист движения ЭКА (Москва): При «упрощении» «процедур внесения изменений в правила землепользования и застройки (ПЗЗ)» возникает высокий риск того, что ситуация выйдет из-под контроля. Сильная степень зарегулированности, существующая в настоящий момент, является определенным защитным механизмом, не позволяющим принимать решения о строительстве тех или иных объектов в краткие сроки и без учета мнения общественности, хотя бы в существующем формате обязательного общественного обсуждения, пусть и носящего рекомендательный характер».

Анна Сиприкова, городской планировщик (Нью-Йорк): «Мне сложно комментировать, так как я не специалист по генпланам в рамках российского законодательства. И сложно сказать, плюс или минус, не прочитав положения о стратегии. В глобальном плане, для городов перспективны стратегии развития, но только если они выполнены без коррупции и лоббирования интересов, с учётом мнения стейкхолдеров, соблюдением этики и целей устойчивого развития. Города быстро меняются, и часто излишняя бюрократия только вредит, но только в правовом государстве. Понятно, что стратегией можно легко манипулировать в угоду финансовых интересов».

Николай Соболев: «Презумпция невиновности не позволяет сразу сказать, что отказ от генпланов в пользу "стратегий развития" - это как раз результат давления инвесторов, но не в рамках отдельных проектов, а стратегического, в рамках правового поля в целом. То есть даже относительно чёткие генпланы, разработанные как раз с позиций стратегического планирования, продавливаются инвесторами, действующими в своих интересах, отнюдь не всегда совпадающих с общественными. Добавление большей вариативности в такой ситуации делает нужное кому-нибудь несоответствие стратегическому планированию формально "законным", но от этого не более полезным обществу. То есть именно стратегия развития как раз и оказывается при этом ещё менее надёжно достижимой, чем когда её реализация обозначена в генплане".

Петр Иванов: "Несмотря на юридическую громоздкость внесения поправок в генеральный план, необходимые изменения достаточно легко производятся в интересах разного рода стейкхолдеров, в первую очередь крупного строительного бизнеса. Отдельной проблемой является то, что в Генеральных планах редко оказываются отражены интересы локальных стейкхолдеров и муниципальных властей - как правило, значительную часть отраженных в нем интересов представляют интересы региональных и федеральных властей и аффилированных с ними бизнесов. В общем, с генеральным планом явно нужно что-то делать, потому как в существующем виде это достаточно бесполезный документ, необходимый только для того, чтобы существовал промысел кустарных генпланов, реализуемый постсоветскими проектными институтами и для того, чтобы муниципальным чиновникам было чем заняться, с позиции федеральных властей. Проще говоря, в текущем состоянии генплан однозначно токсичен для городского развития. Другой вопрос - что придет ему на смену?»

Сергей Мухачев: «Сейчас в разных странах есть практика двойного документирования развития населенных пунктов. Первый этап - генплан, на котором показана концепция развития. Второй документ (на основании первого) - мастер-план (это по сути есть стратегия на ограниченное время). Этим достигается соблюдение общей концепции и оперативность в работе".

Ю.Ф. : Какие "подводные камни" нужно учитывать при переходе на стратегии?

Петр Иванов: «Например, необходимо иметь отлаженные механизмы обратной связи и согласования градостроительных решений, необходимо иметь высокоточную и дифференцированную систему городской статистики, необходимы действенные институты проектных офисов на местах, необходимы сильные экспертные и профессиональные ассоциации, обеспечивающие научную обоснованность стратегических и тактических действий. В разных городах России эти институты развиты очень по-разному, однако ни в одном нет ни полного набора необходимых институтов, ни программ по их развитию».

Николай Соболев: «В принципе администрирование необходимо для того, чтобы управлять поведением физических и юрлиц в интересах общества в целом и защиты малозащищённых слоёв населения. Без этого вместо свободы получается стихийное развитие событий, а не устойчивое развитие города"

Тимур Рахматуллин: «В идеальной ситуации стратегические документы должны дополнять имеющиеся ограничения, например, в части учета нагрузки на транспортную и иную инфраструктуру, при маркировании той или иной территории, как зоны жилой застройки. В таком случае, в разрабатываемый пакет было бы целесообразно включить и требуемые изменения законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии граждан».

99e6288881f1cf9c8d216ad78f2e9155.jpg

Инструментом каких изменений стратегия станет, скорее всего, на практике - продуманных изменений на благо жителей или усиления градостроительных конфликтов в крупных городах?

Анна Сиприкова: «Неправомерно использовать можно и генплан, и стратегию - это инструменты, а менять надо сам подход. Повышать ответственность мэра, давать больше власти (и денег) муниципалитетам, на равных коммуницировать с горожанами и бизнесом, объяснять, что, зачем и почему и как долго сносят/перестраивают. Пока у нас будет тоталитарное планирование, конфликты только будут нарастать, так у горожан уже изменился запрос, и он больше не пассивный. Когда изменится системный подход, тогда города действительно начнут меняться «как в Европе», где есть и генпланы, и стратегии, и они друг другу не мешают».

Петр Иванов: «На коротком горизонте переход от Генплана к Стратегиям приведет к тому, что у тех представителей строительного бизнеса, чьи интересы не связаны с городами их присутствия появятся новые степени свободы. С другой стороны, этот переход, возможно, подстегнет экспертные сообщества, ответственный бизнес и муниципальных чиновников и мы начнем активнее формировать локальные институты, позволяющие наполнить Стратегии смыслом и необходимыми на местах ограничениями для хищнического девелопмента».

Александр Карпов: «Для того, чтобы что-то позитивное из этого получилось, нужна смена поколений. Те, кто делал генпланы 10-20-30 лет назад и продолжают делать их сейчас, мало что понимают в экономике. А те, кто делают экономику, совсем ничего не понимают в территориальном развитии. Исключения есть, но они очень редки. (Подробнее об этом можно почитать здесь: https://www.gradotomia.com/blog/interviewmeerovich). Поэтому генпланы ставят задачи, совершенное нереалистичные с точки зрения экономики, и никогда не выполняются, порождая гетто, коллапсирующую транспортную сеть и пр., и др. А экономические стратегии плодят территориальные конфликты".

Тимур Рахматуллин: «В настоящее время изменения в генплан утверждаются местными представительскими органами власти, т.е. депутатами, которые, как минимум теоретически, должны учитывать мнение граждан, проживающих на данной территории и голосующих за них на выборах.

Передача полномочий по стратегическому планированию, например, региональным властям – станет существенным ударом по самой системе местного самоуправления в Российской Федерации. Т.к. пока непонятно, как конкретно предлагаемый путь стратегического развития территорий будет коррелировать с существующими требованиями по формированию и утверждению генпланов, уверенности, что эти риски действительно не станут фатальными – нет».

Николай Соболев: "Если проблемой генплана может быть наличие ошибок (исправляемых при актуализации), то проблемой стратегии развития может стать отсутствие механизма реализации в виде генплана. Применение стратегических показателей вместо чёткого плана тем более допустимо, чем более выгодны инвесторам долгосрочные планы, потому что в этом случае их интересы начинают сближаться с общественными. Вот и подумаем, насколько долгосрочные планы выгодны инвесторам в наших условиях"?

Сергей Мухачев: «Я считаю, что отказ от генпланов - это уход вообще от концепций развития в сторону сиюминутных решений, что приведет и к уничтожению зеленых зон, и к росту конфликтов».

Фото, видео: Юлия Файзрахманова

В качестве иллюстраций использованы фото проектной дизайн-игры о реках, представленной на ежегодном международном "Пикнике науки" в Варшаве в 2017 г.


Документы

Уже следят 1

Комментарии


Связанные материалы
Пост
Файзрахманова Юлия Ильдаровна, 19 янв. 2019 г., 9:31
Пост
Файзрахманова Юлия Ильдаровна, 12 дек. 2018 г., 21:23
Пост
Файзрахманова Юлия Ильдаровна, 28 мая 2018 г., 19:12
Пост
Файзрахманова Юлия Ильдаровна, 10 июля 2017 г., 21:41
Отменить
Отменить